Warum wir das Kyoto-Protokoll retten müssen, Lim Li Lin, Third World Network

Das Komplott

 

Manche Industrieländer planen den Tod des Kyoto-Protokolls. Die Szene ist dafür schon aufgebaut. An die Medien und die Öffentlichkeit ist die Falschinformation verbreitet worden, daß das  Kyoto-Protokoll im Jahre 2012 ausläuft. Die UNO-Klimawandelkonferenz im Dezember in Kopenhagen, so wird erzählt, soll einen neuen Vertrag vereinbaren, oder dafür das Fundament legen, um das Kyoto-Protokoll zu ersetzen – das sogenannte “Post-Kyoto”-Abkommen.

 

Die Wahrheit

 

Das ist ganz und gar unwahr. Wie ein führender Unterhändler gesagt hat, „Das Kyoto-Protokoll ist kein Jogurt, es hat kein Haltbarkeitsdatum“. Nur der erste Verpflichtungszeitraum für Senkungen von Treibhausgasemissionen durch die Parteien von Anhang I (Industrieländer), der 2008 begann, endet 2012. Alle anderen Bestimmungen und Bestandteile des Kyoto-Protokolls bleiben in Kraft. So ist das Kyoto-Protokoll aufgebaut. Der zweite und folgende Verpflichtungszeiträume für die Parteien von Anhang I sind fortlaufend auszuhandeln.

 

Die Wahrheit sollte keineswegs überraschen. Schon seit drei Jahren (seit 2006) verhandelt die inter­nationale Gemeinschaft über den nächsten Verpflichtungszeitraum für die Parteien von Anhang I unter dem Kyoto-Protokoll, in einer Arbeitsgruppe, die passenderweise die Ad-hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol (AWG-KP) heißt. Diese Verhandlungen sollen 2009 abgeschlossen werden, damit der zweite Verpflichtungszeitraum bis 2013 in Kraft treten kann, und damit sicherstellen, daß es keine Lücke zwischen den beiden Verpflichtungs­zeiträumen gibt. In den Verhandlungen geht es nicht darum, das  Kyoto-Protokoll zu beenden, sondern es durchzuführen.

 

In Bali (Dezember 2007) hat die internationale Gemeinschaft parallel dazu einen zweiten Verhandlungs­strang eingeleitet, unter dem „Bali Action Plan“ – The Ad-hoc Working Group on Long-term Cooperative Action (AWG-LCA). Die Absicht dieser Arbeitsgruppe ist es, die Durchführung des UNO-Rahmenabkommens über den Klimawandel (die Rahmenvereinbarung, gemäß welcher das Kyoto-Protokoll konkret festlegt, um wieviel und bis wann die Anhang-I-Länder ihre Emissionen senken sollen). Die Arbeit der AWG-LCA soll 2009 abgeschlossen werden, und die vereinbarten Maßnahmen werden für „jetzt, bis, und nach 2012“ gelten.

 

Zwei Verhandlungsstränge, zwei Ergebnisse

 

Die AWG-KP ist ein Verhandlungsstrang unter dem Kyoto-Protokoll. Die AWG-LCA  ist ein Verhandlungsstrang unter dem Rahmenabkommen. Es sind zwei Ergebnisse in Kopenhagen zu erreichen, und sie sind rechtlich und inhaltlich unterschiedlich.

 

Für die AWG-KP ist das rechtliche Ergebnis klar: eine Novelle zum Kyoto-Protokoll, gemäß dem in Paragraf 3.9 klar festgelegtem Mandat, für die Menge der Emissionssenkungen durch die Anhang-I-Länder in ihrem nachfolgenden Verpflichtungszeitraum. Zwölf Vorschläge zur Novellierung des Kyoto-Protokoll sind von diesen Ländern eingereicht worden. Diese werden in Kopenhagen besprochen werden, wo eine vereinbarte Novelle beim Treffen der Parteien des Kyoto-Protokoll angenommen werden sollte.

 

Für die AWG-LCA ist das rechtliche Ergebnis weniger sicher. Es ist eine Sache, die noch in der Diskussion ist. Der Bali Action Plan legt nur fest, daß in Kopenhagen ein „vereinbartes Ergebnis“ erreicht werden sollte und ein Entscheidung getroffen werden sollte. Es stehen mehrere Möglichkeiten zur Wahl, von einer Entscheidung der Konferenz der Parteien (COP) des Rahmenabkommens oder eine Gruppe von COP-Entscheidungen, bis zu einem weiteren internationalen Vertrag oder Protokoll unter dem Rahmenabkommen. (Der Ausdruck „ratifizierbares Ergebnis“, der manchmal vom UNFCCC-Sekretariat und manchen Ländern benutzt wird, impliziert einen neuen internationalen Vertrag.)

 

 

Der Plan

 

Manche Industrieländer wollen eine einzige Vereinbarung in Kopenhagen (oder dafür das Fundament legen), welche die zwei Verhandlungsstränge und Ergebnisse fusioniert. Das wird die Beendigung des Kyoto-Protokolls nach 2012 bedeuten.

 

Dieser Standpunkt ist von einer Reihe der Industrieländer, einschließlich Japan und Australien, befür­wortet worden. Die Vereinigten Staaten haben gesagt, daß sie nicht dem Kyoto-Protokoll beitreten werden.

 

Die Beschlüsse des Rats der EU zu seinem Standpunkt zu Kopenhagen erwähnen eine einzige rechtlich bindende Vertragsurkunde, und betonen die Notwendigkeit einer rechtlich bindenden Vereinbarung für den Zeitraum ab 1. Januar 2013, die auf den Kyoto-Protokoll aufbaut, und alle wesentliche Bestand­teile integriert, als Ergebnis aus Kopenhagen im Dezember 2009. Das läuft darauf hinaus, daß die EU das Ende des Kyoto-Protokolls nach dem ersten Verpflichtungszeitraum fordert.

 

Der Grund

 

Ursprünglich schien die Hauptmotivation dieses Standpunkts von einigen Industrieländern zu sein, „große Volkswirtschaften/Ausstößer“ oder „Schwellenländer“ – d.h. China, Indien, Brasilien, Süd­afrika usw. – dazu zu zwingen, auch international bindende Verpflichtungen zur Senkung von Treibhausgasemissionen einzugehen, indem die Unterscheidung zwischen den Anhang-I-Ländern und den anderen abgebaut wird, und einige Entwicklungsländer auf (oder in Richtung) das Verpflichtungs­niveau der Industrieländer zu heben. (Das Kyoto-Protokoll setzt nur  zahlenmäßige Zielvorgaben für die Anhang-I-Länder, während die Kategorie der Anhang-I-Länder unter dem Rahmenabkommen festgelegt wird.)

 

Es scheint aber jetzt, daß die Motivation für manche Industrieländer auch sein kann, das Niveau ihrer Verpflichtungen zu senken, oder es gar zu vermeiden, überhaupt international bindende Verpflichtung­en zur Emissionssenkung einzugehen. Das widerspiegelt den Standpunkt der USA, die neulich darauf bestehen, Verpflichtungen bzw. Maßnahmen zur Emissionssenkung nur auf unilateraler oder interner Grundlage anzunehmen. Damit meinen sie, daß sie sich nur intern, durch nationale Gesetzgebung, sich zur Senkung ihrer Emissionen verpflichten werden, und sich nicht international zu einem multilateral­en System der Emissionssenkungen verpflichten werden (wie es alle anderen Länder gemacht haben). Damit meinen sie auch, daß ihre nationale Zielvorgabe nur von ihnen selbst festgelegt werden wird, und nicht Verhandlungen mit der internationalen Gemeinschaft unterliegt.

 

Bekannterweise haben sich die USA aus dem Kyoto-Protokoll zurückgezogen, aber sie bleiben Vertragspartei des Rahmenabkommens. Unter dem Bali Action Plan, dem die USA zugestimmt haben, müssen sie vergleichbare Anstrengungen unternehmen wie andere Anhang-I-Länder unter dem Kyoto-Protokoll. (Die Einzelheiten werden zur Zeit bei den AWG-LCA Verhandlungen ausgearbeitet.) Das ist das Zugeständnis, welches die internationale Gemeinschaft den USA schon gewährt hat; sie sollten eigentlich sich einfach der übrigen Welt anschliessen und Vertragspartei des Kyoto-Protokoll werden, nicht zuletzt weil sie der größte historischer Emittent von Treibhausgasen waren, und weiterhin zu den größten Verschmutzern in absoluten und pro-Kopf Zahlen gehören.

 

Es kann sein, daß der Standpunkt der USA einen Wettlauf nach unten ausgelöst hat — anstatt die USA dazu zu bringen, sich den übrigen Anhang-I-Ländern anzuschließen mittels der „Vergleichbarkeit der Anstrengungen“-Bestimmung in Absatz 1b(i) des Bali Action Plan, veranlaßt die Sonderbehandlung der USA vielleicht einen Ausbruch aus dem Kyoto-Protokoll durch die anderen Industrieländer.

 

Die Implikationen

 

Das hätte möglicherweise sehr ernste Folgen. Das Kyoto-Protokoll ist das einzige rechtlich bindende internationale Gesetz, das zahlenmäßige Verpflichtungsvorgaben zur Senkung der Treibhausgas­emissionen für jedes Anhang-I-Land bestimmt. Es gibt eine summierte Zielvorgabe, die alle Anhang-I-Parteien zusammen in einem bestimmten Verpflichtungszeitraum erfüllen müssen, sowie eine einzelne (oder gemeinsame, im Falle der Europäischen Union) Zielvorgabe für jedes Land. 

 

Diese konkrete Zielvorgaben müssen innerhalb eines vorgegebenen Zeitraums erfüllt werden, und es gibt internationale Maßnahmen zur Erfüllung wenn die Parteien ihre Zielvorgaben nicht nach dem Zeitplan erreichen.

 

Das Kyoto-Protokoll hat viele Schwächen, aber die Aussicht auf den Verlust des einzigen internationalen Vertrags, der konkrete Mengen der Emissionssenkung von den Anhang-I-Parteien fordert, mit einem bindenden Zeitplan und Maßnahmen wegen Nichterfüllung, is sehr gefährlich, insbesondere da keine bessere Alternative vorhanden ist, und die Wahrscheinlichkeit, diese zu erreichen, immer geringer scheint.

 

Ein Nichteinigung über nachfolgende Verpflichtungszeiträume wäre ein Bruch des Völkerrechts. Gemäß dem Kyoto-Protokoll sind die Parteien eindeutig verpflichtet, einen zweiten und nachfolgende Verpflichtungszeiträume für die Anhang-I-Parteien festzulegen. Paragraf 3.9 sieht vor, daß Verpflichtungen für nachfolgende Zeiträume für Parteien in Anhang I „festzulegen sind“ in Novellierungen des Anhang B des Protokolls, welche gemäß den Bestimmungen von Paragraf 21, Absatz 7 „zu verabscheiden sind“.

 

Das sind bestehende Vertragspflichten. Eine Nichterfüllung dieser Bestimmungen durch eine Nicht­vereinbarung eines zweiten Verpflichtungszeitraums wäre eine Verletzung ihrer rechtlich bindenden Verpflichtungen seitens aller Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls ― nicht nur der Anhang-I-Parteien. 

 

Unter der einen neuen Vereinbarung die manche Industrieländer vorschlagen wäre die Art der Verpflichtungen vielleicht anders: national bindende Zielvorgaben, statt international bindende. Das wäre eine drastische Verschlechterung der international Disziplin, und würde die internationale Rechtsordnung zum Klimawandel viele Schritte zurückwerfen.

 

Außerdem scheint es, daß die neue Ordnung, die vorgeschlagen wird, sehr wenig ehrgeizige Ziele festschreiben würde. In der AWG-KP, werben die Anhang-I-Parteien für als „bottom-up“ bezeichnete Zusagen, die sich zu Gesamtzielvorgaben addieren, die weit unter dem liegen, was die Natur­wissenschaft und Gerechtigkeit erfordern. Entwicklungsländer andererseits bestehen auf prinzipien­treue und wissenschaftliche Ansätze zur Bestimmung des erforderlichen Niveaus der Gesamt­emissions­senkungen. Diese Gesamtzahl sollte dann unter den Anhang-I-Parteien aufgeteilt werden. Ein System der nationalen Zielvorgaben kann bedeuten, daß Länder nur das tun, wozu sie politisch willens sind, anstatt das, was die Wissenschaft und Gerechtigkeit erfordern, und das wäre nicht einmal international rechtlich bindend.

 

Wenn das Kyoto-Protokoll aufgegeben und eine einzige neue Vereinbarung ausgehandelt wird, heißt das, die Gefahr zu laufen, daß der neue internationale Vertrag über den Klimawandel erst nach vielen Jahren in Kraft tritt, oder überhaupt nicht in Kraft tritt, wenn eine ausreichende Zahl von Staaten ihn nicht ratifiziert. Die Verhandlungen wären komplizierter und kontroverser, und könnten wahrschein­lich sehr lange dauern. Das können sich der Planet und die Armen nicht leisten.

 

Die internationale Rechtsordnung zur Erfüllung unter dem Kyoto-Protokoll steht auch vor einer unsicheren Zukunft. Zwar läßt sie sich immer verbessern, aber die Gefahr jetzt ist, daß es überhaupt kein solches System mehr gibt.

 

Das Verfahren

 

Rechtlich gesehen ist es schwierig, das Kyoto-Protokoll aufzukündigen, denn alle Parteien müssen der Aufkündigung im Konsens zustimmen. Welche anderen Optionen haben also diejenigen, welche den vorzeitigen Tod des Kyoto-Protokoll plannen?

 

Was das Verfahren angeht, versuchen die Industrieländer die beiden Arbeitsgruppen zusammen­zulegen. Das gehen sie schrittweise an, indem sie engere Kooperation, Koordination, und Zusammen­arbeit, sowie Übereinstimmung und Vollständigkeit fordern. Anstatt Diskussionen in der AWG-KP zu fördern, scheinen sie diese zu bremsen, während sie Diskussionen in der AWG-LCA beschleunigen. Gleichzeitig verlegen sie systematisch Themen, die sie interessieren, vom Kyoto-Protokoll und der  AWG-KP in die AWG-LCA.

 

Für die Industrieländer gibt es eine Reihe möglicher Szenarien (die einander nicht ausschließen). Eines davon wäre, die AWG-KP förmlich in den Verhandlungsstrang AWG-LCA zu integrieren, und damit effektiv die Verhandlungen über einen zweiten Verpflichtungszeitraum für Anhang-I-Parteien unter dem Kyoto-Protokoll zu beenden, und mit den Verhandlungen im AWG-LCA-Strang fortzufahren.

 

Ein zweites Szenario wäre, einen weiteren Verpflichtungszeitraum gemäß dem Kyoto-Protokoll nicht zu vereinbaren. Das wäre eine Verletzung durch alle Vertragsparteien ihrer Pflichten gemäß Paragraf 3.9 des Kyoto-Protokoll, nachfolgende Verpflichtungszeiträume für Anhang-I-Parteien festzulegen. In diesem Fall bleibt das Kyoto-Protokoll zwar in Kraft, aber läuft Gefahr, eine leere Hülse zu werden.

 

Ein drittes Szenario wäre, ein rechtlich bindendes Ergebnis aus der AWG-LCA erreichen zu wollen, mit dem Ziel, das Kyoto-Protokoll zu ersetzen. Wenn die Bestandteile des Kyoto-Protokoll in die  AWG-LCA verlegt werden, und als Teil einer rechtlich bindenden Urkunde gemäß dem Verfahren das Bali Action Plan beschlossen werden, kann es das Kyoto-Protokoll effektiv tot oder bedeutungslos machen. Die Industrieländer hätten in Wirklichkeit sich die Bestandteile des Kyoto-Protokoll, die ihnen passen, z.B. die Marktmechanismen, herausgepickt, und diese in ein neues Rechtsinstrument versetzt.

 

Das Wiener Übereinkommen über das Recht der Staatsverträge von 1969 besagt in Paragraf 59 zur implizierten Aufkündigung oder Aufhebung der Wirksamkeit eines Vertrags durch den Abschluß eines späteren Vertrags, daß ein Staatsvertrag als aufgekündigt zu gelten hat, falls alle Vertragsparteien einen späteren Vertrag über den gleichen Sachverhalt abschließen, und es aus dem späteren Vertrag hervor­geht, oder sonstwie festgestellt wird, daß die Parteien beabsichtigt haben, den Sachverhalt vom späteren Vertrag regeln zu lassen.

 

Das bedeutet, daß ein späterer Vertrag zum selben Sachverhalt den früheren Vertrag beenden könnte.

 

 

Und die USA?

 

Die lästige Frage der USA, die nicht Partei des Kyoto-Protokolls sind, und die daher keine zahlen­mäßige Verpflichtung zur Emissionssenkung haben, wird im Bali Action Plan in Absatz 1b(i) angesprochen – es solle eine „Vergleichbarkeit der Anstrengungen“ geben zwischen dem, was sie gemäß dem Rahmenabkommen machen, und was andere Anhang-I-Länder gemäß dem Kyoto-Protokoll machen.

 

Entwicklungsländer bestehen zur Zeit darauf, daß die zahlenmäßige Verpflichtungen zur Emissions­senkung der Anhang-I-Parteien in der AWG-KP festgelegt werden muß, da dies eine Frage des Kyoto-Protokoll ist. Die AWG-LCA sollte dann nur vergleichbare Anstrengungen der USA zu den in der AWG-KP für Anhang-I-Parteien festgelegte Verpflichtungen diskutieren.

 

 

Die Schlußfolgerung

 

Das Überleben des Kyoto-Protokoll ist von äußerster Wichtigkeit, insbesondere da keine bessere Alternative vorhanden ist. In dieser Hinsicht muß Kopenhagen ein rechtlich bindendes Ergebnis in Form einer Novellierung des Kyoto-Protokoll für den zweiten Verpflichtungszeitraum für Anhang-I-Parteien liefern. Das ist das wichtigste Einzelbestandteil des Ergebnisses von Kopenhagen.

 

Das Nichtvereinbaren von weitreichenden und bindenden Zielvorgaben gemäß dem Kyoto-Protokoll durch die Anhang-I-Parteien bedeutet eine Abweichung von dessen rechtlich bindenden Bestimmung­en, vom vereinbart Verhandlungsmandat, und von den legitimen Erwartungen aller Länder, die in gutem Glauben teilgenommen haben. Es riskiert einen „Wettlauf nach unten“ zu einer Klimaordnung ohne eine wissenschaftlich begründete Gesamtzielvorgabe für die Anhang-I-Parteien, international bindende einzelne Zielvorgaben, und ein internationales System zur Gewährleistung der Erfüllung. Es weist alles darauf hin, daß die Industrieländer dabei sind, eine viel schwächere Klimaordnung zu entwerfen.

 

Zu einem Zeitpunkt, als die Welt eine gerechte und effektive Reaktion auf den Klimawandel braucht und fordert, lassen Industrieländer das Kyoto-Protokoll fallen, das einzige rechtlich bindende internationales Gesetz, das mengenmäßige Verpflichtungszielvorgaben zu Senkung von Treibhausgas­emissionen insgesamt und für jede Anhang-I-Partei vorgibt. Gleichzeitig reichen sie die Last der Schadens­milderung und Anpassung an die Entwicklungsländer weiter, und leugnen ihre historische und gegenwärtige Verantwortung. Das ist weder wirksam noch gerecht.

 

Der Klimarahmenabkommen fordert die Industrieländer auf, bei der Behandlung des Klimawandels eine Führungsrolle zu spielen. Damit Kopenhagen ein Erfolg wird, müssen die Industrieländer dies tun, indem sie sich an ihre rechtlich bindende Verpflichtung zu einem zweiten Verpflichtungszeitraum unter dem Kyoto-Protokoll halten, und indem sie sich an ihre anderen Verpflichtungen bezüglich Anpassung, Finanzen, und Technologie unter dem Rahmenabkommen halten. Sie müssen ihre bestehenden Verpflichtungen erfüllen, nicht ihnen ausweichen.

 

Der Erfolg in Kopenhagen und danach erfordert Anstrengungen, um die Lücken bei der Ausführung, die wirksame Maßnahmen unterhöhlt, und ein Klima des Mißtrauens zwischen den Parteien geschaffen  haben, zu überbrücken. Nur eine lückenlose Implementierung durch die Industrieländer kann einen Erfolg in Kopenhagen ermöglichen, und die Grundlage für eine echte Partnerschaft zwischen allen Ländern zur Beschränkung des Klimawandels und zur Erreichung der Endziele des Rahmen­abkommens schaffen.

 (Ubersetzung von Timothy Slater, innerhalb des www.m-e-dium.net Projekt)