Par Lim Li Lin

L’intrigue

Certains pays développé conspirent à la mort du Protocole de Kyoto. Le décor est posé. La désinformation; que le protocole de Kyoto expire en 2012, a été servie aux médias et au public. Selon l’intrigue qu’on nous raconte, la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique qui se tient en ce moment à Copenhague doit permettre de trouver un accord ou de jeter les bases d’un nouveau traité, le soi-disant accord « post-Kyoto »pour remplacer le Protocole de Kyoto.

La vérité

On est loin de la vérité. Comme l’a dit un négociateur confirmé : « le Protocole de Kyoto n’est pas un yaourt, il n’y a pas de date d’expiration. » Seule la première période d’engagement pour les Parties visées à l’Annexe I (les pays développés) sur leurs réductions de gaz à effet de serre, qui a débuté en 2008, prend fin en 2012. Tous les autres éléments et dispositions du protocole de Kyoto restent en vigueur, selon la structure même du protocole de Kyoto. La deuxième, et les prochaines périodes d’engagement pour les parties visées à l’Annexe I, doivent être négociées de façon subséquente.

La vérité ne devrait pas surprendre. Depuis trois ans déjà (depuis 2006), la communauté internationale négocie la prochaine période d’engagement pour les Parties visées à l’Annexe I du protocole de Kyoto au sein d’un groupe de travail connu, très justement, comme le Groupe de travail ad hoc sur de nouveaux engagements pour les Parties visées à l’Annexe I en vertu du Protocole de Kyoto (Ad hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol : AWG-KP). Ces négociations devraient se terminer en 2009 afin  que la seconde période d’engagement puisse entrer en vigueur en 2013, sans qu’il n’y ait pas de décalage entre les deux périodes d’engagement. Ces négociations n’ont pas pour objectif de mettre fin au Protocole de Kyoto, mais de le mettre en application.

À Bali (en décembre 2007), la communauté internationale a lancé en parallèle une deuxième voie de négociations dans le cadre du «Plan d'action de Bali» - Le groupe de travail ad hoc sur les mesures de coopération à long terme (AWG-LCA). Ce groupe de travail vise à renforcer l'application de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (l'accord-cadre, en vertu duquel le Protocole de Kyoto établit précisément de combien les parties visées à l’Annexe I devraient réduire leurs émissions, et comment). Les travaux de l'AWG-LCA devraient se conclure en 2009, et les mesures convenues le seront pour "maintenant, jusqu'en et après 2012».

Deux voies, deux résultats

L’AWG-KP est la voie de négociation dans le cadre du protocole de Kyoto et l’AWG-LCA est la voie de négociation dans le cadre de la Convention-cadre. Copenhague doit produire deux textes, et ils doivent être juridiquement et par nature différents.

Le résultat attendu sur le plan juridique pour l’AWG-KP est clair, soit un amendement du protocole de Kyoto, comme le prévoit très clairement le mandat donné dans son article 3.9, concernant la réduction du volume d’émissions par les parties visées à l’Annexe I pour leur prochaine période d’engagement. Douze propositions pour amender le Protocole de Kyoto ont été soumises par les Parties. Elles seront discutées à Copenhague, où un amendement convenu devrait être adopté à la réunion des Parties du Protocole de Kyoto.

Les résultats juridiques de l’AWG-LCA sont plus incertains. C’est un sujet qui est encore en discussion. Le Plan d’Action de Bali spécifie toute fois qu’un « accord final » devrait être trouvé et qu’une décision devrait être adoptée à Copenhague. Il existe un certain nombre d'options allant d'une décision de la Conférence des Parties (COP) à la Convention ou d'un ensemble de décisions de la COP, à un autre traité international ou protocole en vertu de la Convention. (Note: Le terme «résultat ratifiable", parfois utilisé par le secrétariat de la CCNUCC et par certains pays, implique un nouveau traité international).

L’idée

Certains pays développés ne veulent avoir qu’un seul accord (ou en jeter les fondements) à Copenhague, en fusionnant les deux voies de négociations et leurs résultats. Cela signifierait la résiliation du Protocole de Kyoto après 2012.

Cette position est défendue par un certain nombre de pays développés, tel le Japon et l’Australie. Les Etats-Unis ont déclaré ne pas vouloir devenir Partie au Protocole de Kyoto.

Les conclusions du Conseil de l’Union Européenne sur sa position pour Copenhague se réfère à « un instrument unique juridiquement contraignant » et insistent sur la nécessité d’un « accord juridiquement contraignant pour la période commençant le 1er janvier 2013, qui s’appuie sur le Protocole de Kyoto et qui en intègre tous ses éléments essentiels en tant que résultat attendu à Copenhague en décembre 2009. » L EU appelle en effet à la mort du Protocole de Kyoto dès la fin de la première période d’engagement.

Les raisons

Initialement, il semblait que la principale motivation des pays développés qui ont opté pour cette position ait été de forcer « les grandes puissances économiques/les gros émetteurs » ou « pays en développement les plus avancés » - c’est-à-dire la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, etc. - à prendre, eux aussi, des engagements internationalement contraignants pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, en démontant la distinction entre les pays visés à l’Annexe I et les  pays non-Annexe I, et en relevant les engagements de certains pays en développement au niveau (ou proche) du niveau des engagements pris par les pays développés. (Le Protocole de Kyoto ne fixe d’ objectifs quantifiés que pour les pays visés à l’ l’Annexe I et cette catégorie de pays est déterminée en vertu de la Convention.)

Toutefois, il semble aujourd’hui que la motivation de certains pays développés ait aussi put être d’abaisser le niveau de leur engagement voir d’éviter de prendre des engagements juridiquement contraignants sur la réduction des émissions.

Cela reflète bien la position des États-Unis, qui ont récemment fortement insisté pour prendre des engagements/mesures de réduction des émissions unilatéralement et dans le cadre de leur politique nationale. Ils signifient ainsi qu’ils ne se lieront que domestiquement par une loi nationale de réduction des émissions, et ne s’engageront pas au niveau international (comme l’ont fait tous les autres pays) à un système multilatéral de réduction des émissions. Cela signifie aussi que les Etats-Unis décideront eux-mêmes de leur objectif national, et qu’il ne sera pas sujet à négociation avec la communauté internationale.

Le retrait des E-U du Protocole de Kyoto est notoire ; ils restent cependant Partie  à la Convention. En vertu du Plan d’Action de Bali, que les Etats-Unis ont adopté, ils sont appelé à faire des efforts comparables à ceux prévus pour les pays visés à l’Annexe I du protocole de Kyoto. (Les détails sont actuellement négociés au sein de l’AWG-LCA.) C’est la concession que la communauté internationale a déjà accordée aux Etats-Unis. Ceux-ci devraient vraiment rejoindre le reste du monde en devenant Partie du Protocole de Kyoto, non seulement car ils sont les plus grand émetteur historique de gaz à effet de serre et aussi car ils continuent d’être parmi les pays les plus pollueurs en termes absolus et par habitant.

Il est possible que la position étasunienne ait suscité un nivellement vers le bas. Au lieu de pousser les États-Unis à se joindre au reste des pays visés à l’Annexe I par le biais de la disposition de l’alinéa 1b(i) du Plan d’Action de Bali sur la « comparabilité des efforts », le traitement spécial dont a bénéficié les États-Unis pourrait être responsable de la « grande évasion » des autres pays développés du Protocole de Kyoto.

Les implications

Tout ceci a de sérieuses implications. Le Protocole de Kyoto est la seule loi internationale juridiquement contraignante qui fixe des objectifs d’engagements chiffrés pour chaque Partie visée à l’Annexe I, afin de réduire leur émission de gaz à effet de serre. Il existe un objectif agrégé, que toutes les Parties de l’Annexe I doivent atteindre collectivement au terme d’une période d’engagement donnée, et un objectif individuel pour chaque pays (ou commun, dans le cas de la Communauté Européenne).

Ces objectifs spécifiques doivent être atteints dans un délai déterminé, et il existe des mesures internationales de conformité (international compliance measures) si les parties ne respectent pas leurs objectifs selon le calendrier.

Le Protocole de Kyoto a de nombreux défauts, mais la perspective de perdre le seul traité international qui exige des quantités spécifiques de réduction des émissions par les Parties visées Annexe I, avec un calendrier contraignant et des mesures de conformité est très dangereux, surtout lorsque, comme dans le cas présent, il n'existe pas de meilleure alternative et que les perspectives d’en trouver une semblent de plus en plus minces

Échouer à trouver un accord sur les périodes d’engagement ultérieures serait une violation du droit international. En vertu du protocole de Kyoto, les parties sont clairement astreint à établir une deuxième période d’engagement, et des périodes suivantes, pour les Parties visées à l’Annexe I.
L’article 3.9 stipule que :

“Pour les Parties Visées à l’annexe 1, les engagements pour les périodes suivantes sont définis dans des amendements à l’annexe B du présent Protocol qui sont adoptés conformément aux dispositions du paragraphe 7 de l’article 21 "(nous soulignons).

Ces obligations découlent de traités existants. Ne pas se conformer à ces dispositions en ne convenant pas d’une deuxième période d’engagement serait une violation par toutes les Parties du Protocole de Kyoto - et pas seulement par les parties visées à l’annexe I - de leurs obligations juridiquement contraignantes.

Dans le cadre du nouvel accord unique que certains pays développés proposent, la nature des engagements pourrait être différente : des objectifs contraignants à l’échelle nationale, par opposition à des objectifs contraignants à l’échelle internationale. Il s’agirait d’un déclassement sévère des disciplines internationales, qui ramènerait le régime international sur le changement climatique loin en arrière.

De plus, le nouveau régime proposé semble être configuré pour ne consolider qu’un niveau d’ambition très faibles. D’un côté, les Parties visées à l’annexe I promeuvent dans le cadre de l’AWG-KP de soit disant promesse « bottom-up » qui additionnées donnent des objectifs agrégés très en deçà de ce qu’exige la science et l’équité. Les pays en développement, quant à eux, insistent sur l’importance d’une approche basée sur la science et  sur les principes afin de  déterminer le niveau de réduction des émissions globales requis. Ce chiffre agrégé devrait alors être réparti entre les différentes Parties visées à l’annexe I. Un système d’objectifs nationaux pourrait signifier que les pays ne font que ce qu’ils sont politiquement prêts à faire, au lieu de faire ce que la science et l’équité exigent, et ne serait même pas juridiquement contraignant au niveau international.

Si le protocole de Kyoto est abandonné en faveur d’un nouvel accord unique négocié, cela équivaut à prendre le risque que le nouveau traité international sur le changement climatique prenne plusieurs années avant d’entrer en vigueur /voir n’entre jamais en vigueur si un nombre insuffisant de pays le ratifie. Les négociations seront alors plus complexes et controversées, et  pourraient également prendre beaucoup plus de temps, ce qui serait inacceptable pour  la planète et les plus pauvres.

Le régime de conformité international du protocole de Kyoto est également confronté à un avenir incertain. Alors qu’il est toujours possible de l’amélioré, le risque est actuellement qu’il n’y  ait plus du tout de système de conformité international.

Le processus

Légalement, il est difficile de résilier le Protocole de Kyoto car cela demanderait un consensus de toutes les Parties. Quelles sont donc les alternatives disponibles pour ceux qui complotent à la disparition prématurée du protocole de Kyoto ?

Sur le plan procédural, les pays développés tentent de fusionner les deux groupes de travail. Ils poussent donc à ce que cela se fasse par étapes, en demandant un renforcement de la coopération, de la coordination et de la collaboration, pour plus de cohérence et d’exhaustivité. Au lieu de promouvoir des discussions sous l’AWG - KP, ils semblent les bloquer, tout en accélérant les délibérations dans l’AWG-LCA. Dans un même temps, ils transfèrent systématiquement les questions qui présentent un intérêt pour eux du Protocole de Kyoto et de l’AWG-KP dans l’AWG-LCA.

Pour les pays développés, il y a de nombreux scénarii possibles (qui ne sont pas mutuellement exclusifs). L’un, est la dilution formelle de la voie de négociations de l’AWG-KP dans celle de l’AWG-LCA, mettant ainsi efficacement fin aux négociations autour d’une deuxième période d’engagement pour les Parties visées à l’annexe I au titre du Protocole de Kyoto et entérinant la poursuite de négociations au seul titre de l’AWG-LCA.

Un deuxième scénario serait l’échec d’un accord sur une période d’engagement future dans le protocole de Kyoto. Il s’agirait d’une violation par toutes les Parties de leurs obligations en vertu de l’article 3.9 du protocole de Kyoto qui vise à mettre en place des périodes ultérieures d’engagement pour les Parties visées à l’annexe I. Dans ce cas, le Protocole de Kyoto resterait d’actualité, mais risquerait de devenir une « coquille vide ».

Un troisième scénario consisterait à rechercher une approche juridiquement contraignante en vertu de l’AWG-LCA, avec pour objectif qu’il supplante le Protocole de Kyoto. Si les éléments du Protocole de Kyoto sont déplacés dans l’AWG-LCA, puis traités et formellement reconnu comme partie intégrante d’un instrument juridiquement contraignant dans le processus du Plan d’Action de Bali, alors le Protocole de Kyoto pourrait effectivement être considéré comme mort ou vide de sens. Les pays développés auraient ainsi choisi comme ils l’entendent les éléments du protocole de Kyoto selon leur convenance, comme par exemple les mécanismes de marché, et les auraient transposés dans un nouvel instrument juridique.

L’article 59 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969) sur l’ « Extinction d’un traité ou suspension de son application implicites du fait de la conclusion d’un traité postérieur. », énonce que :

1. Un traité est considéré comme ayant pris fin lorsque toute les parties à ce traité concluent ultérieurement un traité portant sur la même matière et :

a) S’il ressort du traité postérieur ou s’il est par ailleurs établi que selon l’intention des parties la matière doit être régie par ce traité; 

Cela signifie qu’un traité postérieur sur la même matière peut avoir pour effet l’extinction du traité antérieur.

Les Etats-Unis ?

La question controversée des Etats-Unis, qui ne sont pas Partie au Protocole de Kyoto et n’ont donc pas d’engagement chiffré de réduction de leurs émissions, est abordée dans le Plan d’Action de Bali au paragraphe 1b (i) : il doit y avoir « comparabilité des efforts » entre ce qu’ils font en vertu de la Convention, et ce que font les autres pays visés à l’Annexe I en vertu du protocole de Kyoto.

Les pays en développement ont beaucoup insisté pour que les engagements chiffrés de réduction des émissions des Parties visées à l’annexe I soient déterminés par l’AWG-KP, car il s’agit d’une question relevant du Protocole de Kyoto. L’AWG-LCA ne doit donc que discuter des « efforts comparables » à réaliser par les États-Unis en fonction des engagements déterminés dans l’AWG-KP pour les Parties visées à l’annexe I.

Conclusion

La survie du Protocole de Kyoto est d’une importance capitale, et ce d’autant plus qu’il n’existe aucune alternative. À cet égard, Copenhague doit produire un résultat juridiquement contraignant sous la forme d’un amendement du Protocole de Kyoto sur la deuxième période d’engagement pour les Parties visées à l’annexe I . C’est le volet le plus important  attendu à Copenhague.

Le refus par les Parties visées à l’annexe I d’accepter des objectifs contraignants et substantifs en vertu du Protocole de Kyoto marquerait leur abandon des dispositions juridiquement contraignantes du mandat de négociation tel que convenu, et de l’attente légitime de tous les pays qui ont participé de bonne foi au processus. On risquerait alors d'assister à “une course vers le bas” vers un régime climatique sans objectif agrégé scientifiquement solide pour les Parties visées à l’annexe I, sans objectifs individuels contraignants au niveau international, et sans système international de contrôle. Tout porte à croire qu’un régime climatique beaucoup moins robuste est en cours d’élaboration par les pays développés.

Au moment où le monde a besoin et exige une réponse juste et efficace aux changements climatiques, les pays développés se détournent du Protocole de Kyoto, qui est le seul instrument international juridiquement contraignant qui fixe des objectifs quantifiés d’engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre ; global et pour chaque Partie visée à l’annexe I. Dans le même temps, ils transfèrent le fardeau de la réduction des émissions et de l’adaptation sur les pays en développement, niant ainsi leurs responsabilités historiques et actuelles. Ce qui n’est ni efficace ni équitable.

La Convention sur le climat invite les pays développés de donner l’exemple et de faire preuve de « leadership » dans la lutte contre le changement climatique. Pour que Copenhague soit un succès, les pays développés doivent honorer leur obligation juridiquement contraignante d’une deuxième période d’engagement au titre du Protocole de Kyoto, et honorer les autres engagements qu’ils ont pris en vertu de la Convention sur l’adaptation, la finance et la technologie. Ils doivent mettre en œuvre leurs engagements existants et non les fuir.

Un succès à Copenhague et au-delà, exige un effort pour combler les lacunes qui ont miné la mise en œuvre de mesures efficaces et qui ont laissé un héritage de méfiance entre les Parties. La mise en œuvre complète des engagements pris par les pays développés est nécessaire pour garantir le succès de Copenhague et pour poser les bases d’un véritable partenariat entre tous les pays pour lutter contre le changement climatique et pour atteindre les objectifs ultimes de la Convention.