¿Por qué necesitamos salvar el Protocolo de Kyoto?, Lim Li Lin, Third World Network

El argumento

 

Algunos países desarrollados están tramando la muerte del Protocolo de Kyoto. El escenario está listo. Se ha hecho circular falsas informaciones a la prensa y al público: el Protocolo de Kyoto expira en el 2012. La Conferencia de diciembre del 2009 de Naciones Unidas sobre el cambio climático en Copenhague, como cuenta la historia, se recordará o será la base para un nuevo tratado que reemplace al Protocolo de Kyoto – el tan mencionado acuerdo “Post-Kyoto”.

 

La verdad

 

Nada puede ser más lejano a la verdad. Como mencionó un negociador senior, “El protocolo de Kyoto no es un yogurt, no tiene fecha de expiración”. Solo el primer periodo de compromiso de las Partes del Anexo I (países desarrollados)  de las reducciones de emisiones de gas efecto invernadero, que se inicio en el 2008, finaliza en el 2012. Todas las otras disposiciones y elementos del Protocolo de Kyoto se mantienen en vigencia. Esta es la estructura del Protocolo de Kyoto. El segundo periodo de compromiso y los subsiguientes serán negociadas en el curso del tiempo por las partes del Anexo I.

 

La verdad no debería de ser una sorpresa. Desde hace tres años (desde 2006), la comunidad internacional ha estado negociando el próximo periodo de compromiso para las Partes del Anexo I bajo el protocolo de  Kyoto en un grupo de trabajo conocido como el Grupo de Trabajo Ad hoc sobre Futuros Compromisos de las Partes del Anexo I del Protocolo de Kyoto (AWG-KP). Estas negociaciones están programadas para su finalización en 2009, para que el segundo periodo de compromiso entre en vigencia el 2013 y de esa forma asegurar que no haya un vacío entre los dos periodos de compromisos. Las negociaciones no buscan eliminar el Protocolo de Kyoto sino más bien implementarlo.

 

En Bali (Diciembre 2007), la Comunidad Internacional lanzó un segundo grupo de negociaciones en paralelo bajo el ‘Plan de Acción de Bali’ – El Grupo de Trabajo Ad hoc sobre Acción Cooperativa a Largo Plazo (AWG-LCA). Este grupo de trabajo espera mejorar la implementación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (el Acuerdo Marco, bajo el cual el protocolo de Kyoto propone específicamente cuánto, hasta qué fecha y cómo deberían reducir los países del Anexo 1 sus emisiones). El trabajo del AWG-LCA concluirá en el 2009 y la acción acordada será  “desde aquí hasta pasado el 2012”.

 

Dos grupos, dos resultados

 

El AWG-KP es un grupo de negociación bajo el Protocolo de Kyoto. El AWG-LCA es un grupo de negociación bajo la Convención. Van a presentarse dos resultados en Copenhague y serán legalmente y sustancialmente distintos.

 

Para el AWG-KP, el resultado legal es claro – una modificación del protocolo de Kyoto de acuerdo con el mandato establecido claramente en el Artículo 3.9: la cantidad de reducciones de emisiones solicitadas a las  Partes del Anexo I  durante sus subsiguientes periodos de compromiso. Se han enviado a las Partes doce propuestas para modificar el protocolo de  Kyoto. Estas serán discutidas en Copenhague, donde la modificación acordada será adoptada en la reunión de las Partes del Protocolo de Kyoto.

 

Para el AWG-LCA, el resultado legal es menos claro y está aún en discusión. El Plan de Acción de Bali sólo especifica “que un resultado ratificable” deberá ser alcanzado y una decisión debería ser adoptada en Copenhague. Existe una variedad de opciones desde una decisión de la Conferencia de las Partes (COP) hasta una decisión de la Convención o un set de decisiones de la COP, a hasta otro tratado internacional o Protocolo bajo la Convención. (Nota: El término “resultado ratificable”, a veces es usado por la Secretaria de la UNFCCC  y otros países e implica un nuevo tratado internacional).

 

El plan

 

Algunos países desarrollados quieren tener un solo tratado (o crear los cimientos para uno) en Copenhague, al mezclar los dos grupos de negociación y sus resultados. Esto significaría el fin del Protocolo de Kyoto luego del 2012.

 

Esta posición ha sido defendida por un número de países desarrollados que incluye a Japón y Australia. Los Estados Unidos ha dicho que no se convertirá en una Parte del Protocolo de Kyoto.

 

Las conclusiones del Consejo de la Unión Europea sobre su posición en Copenhague se refieren a un “único instrumento legalmente vinculante” y enfatiza la necesidad de “un acuerdo legalmente vinculante para el periodo que inicia el 1 de Enero de 2013 que se crea en base al Protocolo de Kyoto e incorpora toda su  esencia, como un resultado de Copenhague, Diciembre 2009”. De hecho, la UE  está haciendo un llamado para el fin del Protocolo de Kyoto  luego de su primer periodo de compromiso.

 

La razón

 

Inicialmente, parece que la motivación principal de algunos países desarrollados para mantener esta posición es forzar a las “grandes economías/emisoras” o “países en vías de desarrollo” – por ejemplo  China, India, Brasil, Sudáfrica, etc. – a comprometerse internacionalmente y de forma vinculante para reducir las emisiones de gas efecto invernadero, al desmantelar la distinción entre Países del Anexo I y países no pertenecientes al Anexo I y hacer que algunos países en vías de desarrollo alcancen el nivel de compromiso que los países desarrollados han tomado. (El Protocolo de Kyoto sólo especifica objetivos cuantificables para países del anexo I  y la categoría de países del Anexo I es establecida bajo la Convención.)

 

Sin embargo, ahora parece ser que la motivación también seria que algunos países desarrollados quieren reducir el nivel de sus compromisos o evitar comprometerse internacionalmente para la reducción de emisiones en conjunto. Esto se refleja la posición de EEUU, que recientemente ha insistido en realizar compromisos /acciones de reducción de emisiones a nivel unilateral o local. Con esto, significa que solo se compromete localmente a través de su legislación nacional a reducir sus emisiones y no se compromete a nivel internacional (como todos los otros países lo han hecho) a un sistema multilateral de reducción de emisiones. También significa que su objetivo de reducción nacional sólo sería lo que determine el mismo y no estaría sujeto a negociación con la comunidad internacional.

 

Los EEUU se retiraron como todos sabemos del Protocolo de Kyoto, pero siguieron siendo una Parte en la Convención. Bajo el Plan de Acción de Bali, el cual también fue acordado por EEUU, se requiere que se realicen esfuerzos comparables a otros países del anexo I bajo el Protocolo de  Kyoto.( Los detalles están siendo trabajados en las negociaciones del AWG-LCA.) Esta es la concesión que la comunidad internacional ha otorgado a EEUU, que debería unirse al resto del mundo al convertirse en Parte del Protocolo de Kyoto, no sólo por ser el más grande emisor histórico de gases de efecto invernadero sino por que sigue estando entre los países más contaminantes en base absoluta y per capita.

 

Puede ser que la posición de EEUU ha estimulado una “carrera de retroceso”—en vez de animar a EEUU para que se una al resto de los Países del Anexo I porque la noción de  “comparabilidad de esfuerzos” en el párrafo 1b(i) del Plan de acción de Bali, el tratamiento especial para EEUU puede instigar a un“gran escape” del Protocolo de Kyoto por parte de otros países desarrollados.

 

Las implicancias

 

Esto trae consigo implicancias muy serias. El Protocolo de Kyoto es la única ley internacional legalmente vinculante que establece los objetivos de compromisos cuantificables de cada Parte del Anexo I  para reducir sus emisiones de gases efecto invernadero. Existe un objetivo agregado, el que todos las Partes del Anexo I deben colectivamente cumplir en un periodo específico de compromiso e individual (o unida, en el caso de la Comunidad Europea) el objetivo por cada país. 

 

Estos objetivos específicos deben cumplirse en un periodo de tiempo específico y existen medidas de cumplimiento internacional si las Partes no cumplen con los objetivos de acuerdo con el cronograma.

 

El Protocolo de Kyoto tiene muchos defectos, pero la posibilidad de perder el único tratado internacional que exige montos específicos de reducción de emisiones por parte de las Partes del Anexo I, con un cronograma vinculante y medidas de cumplimiento es muy peligroso, especialmente porque no existe una mejor alternativa en funcionamiento y las opciones de conseguir algo similar son mínimos.

 

Cualquier error para alcanzar un acuerdo sobre los periodos de compromiso subsiguiente seria una violación de la ley internacional. Bajo el Protocolo de Kyoto, las Partes están claramente obligadas a establecer un segundo y tercer periodo de compromiso para las Partes del Anexo I. Articulo 3.9 dice que,

 

“Los Compromisos para periodos subsiguientes de las Partes incluidas en el Anexo I deberán establecerse en base a las modificaciones del Anexo B de este Protocolo, el cual deberá ser adoptado de acuerdo con las disposiciones del Artículo 21, párrafo 7” (cursiva agregada).

 

Estas son obligaciones existentes en el tratado. En caso no se cumpla con estas disposiciones al acordar un segundo periodo de compromiso significaría un incumplimiento por parte de todas las Partes del Protocolo de Kyoto – no solo de las Partes del Anexo I – y de sus obligaciones legalmente vinculantes. 

 

Bajo un nuevo y único acuerdo que algunos países en vía de desarrollo están proponiendo, la naturaleza  de los compromisos puede ser diferente – con objetivos nacionalmente vinculantes, en oposición a los objetivos vinculantes internacionalmente. Esto podría significar un drástica reducción de la disciplina internacional y podría llevar al régimen de cambio climático internacional varios pasos en retroceso.

 

Además, el nuevo régimen que ha sido propuesto al parecer para bloquear la ambición en varios niveles bajos. En el AWG-KP, las partes del Anexo I están promoviendo los llamados  compromisos  “bottom-up”que agregan a los valores limites agregados, valores  que son mucho más bajos que lo que la ciencia y equidad requieren. Los países en desarrollo por otro lado insisten en una perspectiva en base a principios y ciencia para determinar el nivel de reducciones de emisiones agregadas requeridas. Estas cifras agregadas deben ser divididas entre las Partes del Anexo I. Un sistema de límites nacionales significaría que los países solo harían lo que están preparados a hacer políticamente, en vez de lo que la ciencia y equidad requieran, y esto no sería legalmente vinculante internacionalmente.

 

Si el Protocolo de Kyoto se abandona y se crea un único y nuevo acuerdo negociado, esto significaría arriesgar que el nuevo tratado de cambio climático internacional pueda tomar muchos años mas para que entre en vigencia o quizás nunca entre en vigencia, si no todos los países lo ratifican. Las negociaciones serán más complicadas y controversiales y pueden tomar muy probable mucho tiempo. Esto es algo que tanto el planeta y los pobres no pueden esperar.

 

El régimen de cumplimiento internacional bajo el Protocolo de Kyoto también enfrenta un futuro incierto. Siempre puede mejorar, pero el riesgo ahora es la posibilidad de no tener más un sistema de cumplimiento internacional.

 

El proceso

 

Legalmente, es difícil dar por concluido el Protocolo de Kyoto porque todas las Partes tienen que acordar por consenso. Así que ¿cuáles son las otras opciones disponibles para aquellos que están confabulando el fallecimiento prematuro del Protocolo de Kyoto?

 

Por procedimiento, los países desarrollados están intentando unificar los dos grupos de trabajo. Ellos presionan por esto paso a paso, pidiendo cooperación más cercana, coordinación y colaboración y coherencia e integración. En vez de realizar discusiones más avanzadas dentro del AWG-KP parece que las están deteniendo y acelerando la discusión en el AWG-LCA. Al mismo tiempo, ellos están sistemáticamente transfiriendo temas de interés del Protocolo de Kyoto hacia ellos y el AWG-KP hacia el AWG-LCA.

 

Para los países desarrollados, existe un número de posibles escenarios (que no son mutuamente exclusivos). Uno es unir formalmente el AWG-KP al AWG-LCA, y de esa forma terminar efectivamente con las negociaciones del segundo periodo de compromiso para las Partes del Anexo I bajo el Protocolo de Kyoto y continuar con las negociaciones bajo el AWG-LCA.

 

Un segundo escenario es no acordar otro periodo de compromiso bajo el Protocolo de Kyoto. Esto sería un incumplimiento de todas las partes de sus obligaciones bajo el Artículo 3.9 del Protocolo de Kyoto para establecer periodos de compromiso subsiguientes por parte de las Partes del Anexo I. En este caso, el Protocolo de Kyoto se mantiene en los libros pero corre el riesgo de convertirse en una “ostra vacía”.

 

Un tercer escenario es buscar un resultado legalmente vinculante bajo el AWG-LCA con el objetivo de reemplazar el Protocolo de Kyoto. Si los elementos del Protocolo de Kyoto se mueven al  AWG-LCA, y se discuten y concluyen como  parte de un instrumento legalmente vinculante bajo el proceso del Plan de acción de Bali, el Protocolo de Kyoto deberá efectivamente morir o ya no tendría sentido. Los países desarrollados habrían seleccionado efectivamente los elementos del Protocolo de Kyoto que les gustan, tales como mecanismos de mercado y transponerlos en un nuevo instrumento legal.

 

Sobre ‘Terminación o suspensión de la operación de un tratado implicado por la inclusión de un tratado posterior’, el Artículo 59 de la Convención de Viena sobre la ley de tratados (1969) especifica que -

 

“1. Un tratado se considerará rescindido si todas las partes de este, firman un tratado posterior relacionado con el mismo tema y:

 

(a) si aparece en el tratado posterior o es establecido de tal forma que las partes consideren que el tema debe ser gobernado por ese tratado;”

 

Esto significa que el último tratado sobre el mismo tema puede tener el efecto de rescindir el tratado inicial.

 

 

EEUU?

 

La pregunta desconcertante sobre EEUU, que no es Parte del Protocolo de Kyoto, y que por ende no tiene un compromiso de reducción de emisiones cuantificable, es dirigida en el plan de acción de Bali en el  párrafo 1b(i) – debería haber “comparabilidad de esfuerzos” entre lo que hace en la Convención y lo que otros países del Anexo I hacen bajo el Protocolo de Kyoto.

 

Los países en vías de desarrollo han insistido que los compromisos de reducción de emisiones de las Partes del Anexo I deben ser determinados en el AWG-KP, porque ese es un tema bajo el Protocolo de Kyoto. El AWG-LCA debería sólo discutir los esfuerzos comparables por EEUU frente a los acuerdos determinados en el AWG-KP por las Partes del Anexo I.

 

La conclusión

 

La supervivencia del Protocolo de Kyoto es de gran importancia, especialmente porque no existe una mejor alternativa en la actualidad. Por consiguiente, Copenhague debería presentar un resultado legalmente vinculante en la forma de una modificación al Protocolo de Kyoto para el segundo periodo de compromiso para las Partes del Anexo I. Este es el único componente más importante del resultado de Copenhague.

 

Si las Partes del Anexo I fallan al acordar unos objetivos más profundos y vinculantes bajo el Protocolo de Kyoto esto señaliza una salida de las disposiciones legalmente vinculantes de su mandato de negociación acordado  y de las expectativas legitimas de todos los países que han participado en buena fe. Arriesga a crear una “carrera en retroceso” hacia un régimen climático sin un objetivo agregado científicamente sólido para las Partes del anexo I, sin objetivos individuales internacionalmente vinculantes y sin un sistema de cumplimiento internacional. Todas las indicaciones muestran que los países desarrollados preparan un régimen climático no tan sólido.

 

En el momento en el cual el mundo necesita y exige una respuesta justa y efectiva para el cambio climático, los países desarrollados están alejándose del Protocolo de Kyoto, la única ley internacional legalmente vinculante que establece objetivos de compromiso cuantificable para reducir las emisiones de gas efecto invernadero en agregado y para cada Parte del Anexo I. Al mismo tiempo, están pasando la carga de mitigación y adaptación a los países en vías de desarrollo, negando sus responsabilidades históricas y actuales. Esto no es efectivo ni justo.

 

La Convención del Clima llama a países desarrollados a ejercitar su liderazgo para luchar contra el cambio climático. Para el éxito en Copenhague, los países desarrollados deben hacer algo para honrar su compromiso legalmente vinculante por un segundo periodo de compromiso bajo el Protocolo de Kyoto y para honrar sus otros compromisos bajo la convención relacionados con adaptación, financiamiento y tecnología. Ellos deben implementar sus compromisos existentes, no esconderlos.

 

El éxito en Copenhague y del futuro requiere un esfuerzo para vincular los vacíos de implementación que han disminuido la acción efectiva y dejado el legado de desconfianza entre las Partes. Es necesaria la completa implementación por parte de los países desarrollados para asegurar el éxito en Copenhague y proporcionar la base para una genuina asociación entre todos los países para luchar contra el cambio climático y alcanzar los principales objetivos de la Convención.

 

 

 (tradducion de Viviana Tipiani)